Modernisierung und Aktivierung von Leistungs- und Sozialschutzsystemen zur Förderung der Arbeitsmarktteilnahme

Einleitung

Das Thematische Seminar "Modernisierung und Aktivierung von Leistungs- und Sozialschutzsystemen zur Förderung der Arbeitsmarktteilnahme" am 28. März 2007 in Brüssel bildete den Frühjahrsauftakt des Programms "Voneinander lernen" im Rahmen der europäischen Beschäftigungsstrategie. Die Arbeiten sind der Fragestellung gewidmet, wie mehr Menschen zur Arbeitsmarktteilnahme motiviert werden können. Eine überwiegende Mehrheit der Mitgliedstaaten unternimmt Anstrengungen zur Modernisierung der Leistungs- und Sozialschutzsysteme. Dazu verstärken diese Länder die Anreize für die Arbeitsaufnahme und einen längeren Verbleib im Erwerbsleben. Parallel dazu wird den Menschen, die am Arbeitsmarkt am weitesten im Abseits stehen, individualisierte Unterstützung geboten. Um die Ziele der Lissabon-Strategie für Wachstum und Arbeit zu erreichen, muss ein größerer Anteil der SozialleistungsbezieherInnen im Erwerbsalter, von denen derzeit viele außerhalb des Arbeitsmarktes stehen, mobilisiert werden. An dem in der GD Beschäftigung, Soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit (GD EMPL) abgehaltenen thematischen Seminar nahmen VertreterInnen von Regierungen, nationaler und europäischer Interessensvereinigungen sowie SozialpartnerInnen aus EU-Staaten und Norwegen teil. Es befasste sich mit den Interaktionen zwischen verschiedenen Aspekten von Sozialschutzsystemen und erörterte mögliche Ansätze zur Modernisierung und Förderung von aktivierungspolitischen Programmen, mit dem Ziel, die Arbeitsmarktteilnahme zu erhöhen.

Eröffnet wurde das Seminar von Xavier Prats Monné, Leiter der Direktion Beschäftigung, Lissabon-Strategie und internationale Angelegenheiten (GD EMPL). Er betonte, dass es angesichts der Vielzahl von Aspekten und Begrifflichkeiten im Zusammenhang mit Leistungs- und Sozialschutzmodellen – sowohl in den einzelnen Mitgliedstaaten als auch auf EU-Ebene – von größter Bedeutung sei, sich auf eine einheitliche Betrachtungsweise des Diskussionsgegenstandes zu einigen. Im gegebenen Kontext komme der "Flexicurity"-Thematik eine ganz besondere Bedeutung zu. Bei der Frage Flexibilität/Sicherheit gehe es nicht um einen Kompromiss, sondern um die gegenseitige Verstärkung beider Aspekte. Sozialschutz und soziale Eingliederung bildeten das Herzstück des europäischen Sozialmodells. Eine der zentralen Fragestellungen betreffe indes die Kapazität und Fähigkeit der Verwaltungen zur Politikumsetzung und Bewältigung der anstehenden Herausforderungen. Mit dem Programm "Voneinander lernen" habe die EU einen Rahmen für den gegenseitigen Austausch von Erkenntnissen geschaffen – wobei es nicht darum gehe einander zu kopieren, was angesichts der unterschiedlichen geschichtlichen und einzelstaatlichen Kontexte unmöglich sei.

Bruno Coquet, Vorsitzender der Ad-hoc-Gruppe des Beschäftigungsausschusses, hob zwei beschäftigungspolitische Zielsetzungen hervor: Anhebung der Erwerbsquote und Steigerung der Produktivität. Seit 2000 ist die Erwerbsquote EU-weit um 1,2 % gestiegen; besonders erfolgreich war die Entwicklung unter Frauen und Älteren. Die Arbeit des Beschäftigungsausschusses sei auf drei Achsen abgestellt: 1) Arbeit lohnend machen; 2) Integration arbeitsmarktferner Menschen in die Erwerbsarbeit; 3) "Flexicurity". Das Ziel, "Arbeit lohnend zu machen", erfordere eine globale, an die nationalen und lokalen Prioritäten und Kontexte angepasste Strategie. Dabei gehe es auch darum, die AnbieterInnen- und NachfragerInnenseite auf dem Arbeitsmarkt gleichermaßen zu ermutigen, z. B. im Hinblick auf die Qualität und Attraktivität von Arbeit. Zur Integration arbeitsmarktferner Individuen müsse der Kontakt zwischen entsprechenden Zielgruppen und dem Arbeitsmarkt aufrecht erhalten werden; sie müssten sowohl direkte als auch indirekte Anreize bekommen. Die Arbeitskosten müssten hoch genug sein, damit Arbeit attraktiv bleibt, jedoch nicht so hoch, dass die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen leidet. Das "Flexicurity"-Konzept müsse Arbeitsplatzübergänge begünstigen. Flexibilität und Sicherheit müssten zu vernünftigen Kosten kombiniert werden, ferner gelte es, das Prinzip von Rechten und Pflichten zu festigen.

Elise Willame, Vorsitzende des Ausschusses für Sozialschutz, wies darauf hin, dass es ein gemeinsames Ziel gebe, den Anteil der auf dem Arbeitsmarkt aktiven BürgerInnen anzuheben und gleichzeitig eine hohe Erwerbsquote zu erzielen. Diese Zielsetzungen dürften jedoch der gemeinsamen europäischen Ambition, einen angemessenen Sozialschutz zu gewährleisten, nicht entgegenstehen – es handle sich hierbei um ein bedeutendes Merkmal des europäischen Sozialmodells. Insofern sei es wichtig, das Ziel der "aktiven sozialen Eingliederung" anzupeilen. Beschäftigung stelle ein wichtiges Mittel zur Eindämmung des Risikos von Armut und sozialer Ausgrenzung dar, sei jedoch nicht für alle Menschen eine realisierbare Lösung. Daher stelle sich die Frage, wie dafür gesorgt werden kann, dass die Gesellschaft ihre schwächsten Mitglieder schützt und gleichzeitig die Arbeitsfähigen zur Arbeitsaufnahme animiert. Die Gewährung von Sozialleistungen ohne Auflagen wirke sich vielleicht kontraproduktiv auf die Beschäftigung aus, allerdings seien universelle Leistungen per se kein Negativanreiz für Arbeit, wenn auch oft mit hohen Kosten verbunden. Abschließend hielt sie fest, dass es für die Erzielung signifikanter Fortschritte in der Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung unabdingbar sei, die drei Komponenten der "aktiven Eingliederung" miteinander zu kombinieren: Beschäftigung, angemessene Mindesteinkommen und verbesserter Zugang zu Dienstleistungen.

Verhältnis zwischen verschiedenen Leistungsarten

Der thematische Experte Ides Nicaise (K.U. Leuven) ging auf die Wechselwirkung zwischen verschiedenen Leistungsarten ein. Er betonte die Notwendigkeit, nicht nur gegen Arbeitslosigkeit anzugehen, sondern auch die verschiedenen Formen der Nichterwerbstätigkeit zu berücksichtigen (dazu gehören auch Krankheit, Behinderung, Frühverrentung, Haushalts- und Pflegearbeit sowie Aus- und Weiterbildung). Nicht alle Formen der Nichterwerbstätigkeit (oder Nichtbeschäftigung) seien unproduktiv. Viele Menschen außerhalb des formellen Arbeitsmarkts investieren de facto in die eigene Beschäftigungsfähigkeit oder jene von Angehörigen. Ides Nicaise stellte in diesem Zusammenhang ein umfassendes Modell der "Übergangsarbeitsmärkte" vor, in dem verschiedene Zustände von Nichtbeschäftigung deutlich gemacht werden. Aus dieser Warte liegt die Rolle von Politikmaßnahmen darin, den Einstieg von Nichterwerbspersonen in den Arbeitsmarkt zu begünstigen, den Ausstieg aus Erwerbstätigkeit zu vereiteln und den Übergang von Arbeitslosigkeit in Nichterwerbstätigkeit zu verhindern. Er sprach sich für das "Fähigkeiten-Konzept" aus, in dem Sozialschutz als Investition in die Fähigkeiten von Individuen gesehen wird.

Länderbeispiele

Deutschland
Seit 1. Januar 2005 sind im Rahmen des als "Hartz IV" bekannt gewordenen Reformpakets die Arbeitslosenunterstützung und die Sozialhilfe für arbeitsfähige Personen zu einer Leistung zusammengelegt (Grundsicherung oder "Arbeitslosengeld II"). Dabei handelt es sich um eine steuerfinanzierte Sozialleistung für Hilfebedürftige, abhängig von einer Bedarfsprüfung. Anspruchsberechtigt sind bedürftige Menschen und weitere Mitglieder desselben Haushalts. Die BezieherInnen sind gezwungen, jede zumutbare Arbeit anzunehmen, sofern nicht besondere Umstände dagegensprechen (z.B. Pflege von Angehörigen). Das Arbeitslosengeld II ist eine Standardleistung zur Grundversorgung der BezieherInnen und beinhaltet einen monatlichen Zuschuss für einmalige und wiederkehrende Belastungen sowie Wohn- und Heizkostenzuschüsse und weitere Zuschüsse für Sonderausgaben, die vom Standardsatz nicht abgedeckt sind.

Slowenien
2006 reformierte Slowenien sein Transferleistungssystem mit dem Ziel, ein einfacheres, stärker motivierendes und gerechteres System zu schaffen. Die Maßnahmen umfassen fünf Teilbereiche: 1) Einrichtung einer zentralen Datenbank für soziale Transferleistungen; 2) Schaffung einer zentralen Entscheidungsstelle ("One-stop-Shop"); 3) Vereinheitlichung der Haupteinflusselemente für Entscheidungen und soziale Rechte; 4) Vereinheitlichung der Anpassungs-/Indizierungsmechanismen; 5) Änderung der Bedingungen für Sozialhilfe zum Zweck der Schaffung von Arbeitsanreizen. Zu den Vorteilen des Systems zählen u. a. ein höheres Entgelt für aktive ArbeitnehmerInnen als Arbeitsanreiz, die Vereinfachung des Monitorings und mehr Transparenz bezüglich des sozialen Transfers. Die geschätzten Einsparungen umfassen die Reduktion administrativer Abläufe, die Eindämmung von Missbrauchsmöglichkeiten, Einschränkungen der Entlassungsentschädigung und eine gestärkte Bestandsfähigkeit der Staatsfinanzen.

Wechselwirkungen zwischen Leistungen und aktiver AMPol

Die Nachmittagssitzung wurde von Marjolein Peters (ECORYS-NEI) eröffnet und war den zunehmenden Wechselwirkungen zwischen den Steuer-/Leistungssystemen und aktiver Arbeitsmarktpolitik gewidmet. Marjolein Peters gab zunächst einen Überblick über den Aufbau, die Anordnung und die Umsetzung von Leistungssystemen und deren Bezug zur aktiven AMPol. Im Anschluss daran ging sie auf verschiedene Arbeitsmarktübergänge ein, wobei sie sich auf spezifische Fallen ("Arbeitslosigkeitsfalle", "Niedriglohnfalle" und "Inaktivitätsfalle") vor allem im Zusammenhang mit benachteiligten Gruppen konzentrierte. In der Vergangenheit lag der Schwerpunkt aktiver Arbeitsmarktpolitik auf erwerbslosen Arbeitsuchenden. Die Nichterwerbsquote ist jedoch höher als die Arbeitslosenquote. Daraus folgt, dass das größte Potenzial für zusätzliches Arbeitskräfteangebot nicht bei den Arbeitslosen, sondern bei der nicht arbeitenden Bevölkerung liegt. Die überarbeitete Lissabon-Strategie brachte eine Neuausrichtung der Aktivierungsbemühungen zugunsten dieser Zielgruppe, insbesondere Frauen mit Betreuungspflichten, Menschen mit Behinderung und Ältere. Für diese Gruppen sind unterstützende Dienstleistungen erforderlich, die zum Abbau der Hindernisse für den Arbeitsmarkteintritt beitragen.

Länderbeispiele

Dänemark
Der dänische Wohlfahrtsvertrag aus dem Jahr 2006 ist auf eine langfristig orientierte Wohlfahrtsgesellschaft abgestellt. Im Mittelpunkt stehen folglich Problemfelder wie die Bevölkerungsalterung, Bildungsprobleme und aktuelle kurzfristige Arbeitsmarktprobleme. Der Wohlfahrtsvertrag beinhaltet eine Reihe von Maßnahmen zur Verstärkung der Bemühungen zum Abbau von Arbeitslosigkeit. Ziel ist die Verbesserung der Arbeitssuche und des Abgleichs von Angebot und Nachfrage, u. a. durch eine aktivere Einbeziehung der Mittel aus der Arbeitslosenversicherung sowie eine intensivere Nachbetreuung im Falle einer gescheiterten Angebotsabstimmung. Darüber hinaus gelten für die Arbeitlosen umfangreichere Auflagen bezüglich der Arbeitssuche (z.B. wöchentlicher Besuch der Website des Arbeitsmarktservice, häufigere "Vermittlungsgespräche").

Litauen
2005 und 2006 traten in Litauen zwei wichtige Gesetze in Kraft: das Gesetz zur Arbeitsmarktförderung und das Arbeitslosenversicherungsgesetz. Das erstere verfolgt das Ziel der Vollbeschäftigung, des Abbaus von sozialer Ausgrenzung und der Verstärkung des sozialen Zusammenhalts; damit soll ein besserer Abgleich zwischen Arbeitskräfteangebot und -nachfrage erreicht und die Vermittelbarkeit von Arbeitsuchenden optimiert werden. Die dafür eingesetzten Maßnahmen umfassen Informationsdienstleistungen, Beratung, Unterstützung bei der Arbeitssuche und individuelle Aktionspläne für Beschäftigung. Die Reihe der aktivierungspolitischen Maßnahmen umfasst Berufs- und Schulungsberatung, die Bereitstellung gestützter Arbeitsplätze sowie Unterstützung bei Arbeitsbeschaffung und "Job Rotation". Das Arbeitslosenversicherungsgesetz regelt den Anspruch auf Arbeitslosengeld sowie die Anspruchsdauer. So wird Arbeitslosengeld nur aktiv Arbeit suchenden Arbeitslosen gewährt.

OECD
David Grubb (OECD) behandelte die Thematik der aktiven Arbeitsmarktpolitik bei unterschiedlichen Einkommensersatzraten. Länder mit einer Netto-Einkommensersatzrate von 65 % und sparsamen "Eingriffen in Phasen der Arbeitslosigkeit" schaffen es augenscheinlich, die Arbeitslosigkeit niedrig zu halten. Im Gegensatz dazu weisen Länder mit höheren Einkommensersatzraten höhere Ausgaben sowohl für aktive AMPol als auch passive Maßnahmen auf. Angesichts dieser Fakten erteilte er einige Empfehlungen bezüglich aktiver AMPol in Ländern mit hohen Ersatzraten; so betonte er die Notwendigkeit, die "Programmabhängigkeit" zu verringern, die entsteht, wenn Arbeitslose über längere Zeiträume an Aktivierungsmaßnahmen teilnehmen. Ferner müsse die offene Arbeitslosigkeit niedrig gehalten und die Aktivierungsstrategie an die Arbeitsmarktsituation angepasst werden.

Stellungnahmen der europäischen SozialpartnerInnen

Die VertreterInnen von Business Europe, der Sozialplattform und des EGB befassten sich mit folgenden drei Fragen: 1) Wie sind Übergänge von Beschäftigung zu Nichtbeschäftigung zu verhindern? 2) Wie kann die Wiedereingliederung Arbeitsloser auf dem Arbeitsmarkt gefördert werden? 3) Wie/inwiefern müssen Übergänge von Arbeitslosigkeit zu Nichterwerbstätigkeit vermieden werden? Steven D’Haeseleer (Business Europe) sagte, die Anhebung der Erwerbsquote unter älteren ArbeitnehmerInnen müsse im Vordergrund stehen. Dazu seien Maßnahmen wie Qualifikationsaufbau, Unterbindung von Frühverrentung, Reformen der Rentensysteme, flexible Rentenmodelle und Teilzeitarbeit geeignet. Daneben sei eine Senkung der Arbeitskosten sowie eine Schwerpunktsetzung auf Qualifikationsverbesserung und aktivierungspolitische Maßnahmen angebracht. Im Zusammenhang mit der dritten Frage sprach er das "Flexicurity"-Konzept und die Modernisierung der Arbeitsgesetze an. Claire Champeix (Sozialplattform) betonte, dass Maßnahmen für Menschen mit Problemen der Arbeitsmarktintegration in jedem Fall mit den Betroffenen zu besprechen seien. Sie stellte den Standpunkt in Frage, dass das wichtigste Ziel in der Anhebung der Erwerbsquote liege und aktive AMPol das beste Mittel zu Erreichung dieses Ziels sei. Für manche Menschen liege Erwerbsarbeit nicht im Bereich des Möglichen; es gelte, die Rechte und die Würde dieser Menschen zu wahren, anstatt sie noch weiter in die soziale Ausgrenzung und Armut zu drängen. Bezüglich der Wiedereingliederung Arbeitsloser sprach sie maßgeschneiderte Flexibilitäts- und Aktivierungsmodelle an; Leistungsansprüche hätten mitunter positive Effekte auf die erwerbsorientierte Mobilität. Józef Niemiec (EGB) merkte an, dass der EGB aktiv an der Debatte über die Modernisierung und Aktivierung des Leistungs- und Sozialschutzsystems mitwirke. Das zentrale Ziel sei eine Einkommensgarantie, und der beste Weg dorthin führe über Beschäftigung. Er stellte in Frage, dass ein hohes Sozialleistungsniveau gleichbedeutend sei mit hoher Nichterwerbstätigkeit. Die Kernpunkte, um die es gehen müsse, seien u. a. "Flexicurity", lebensbegleitendes Lernen, aktive AMPol und die Vereinbarkeit von Arbeits- und Familienleben. Es solle ein stärkeres Augenmerk auf den sozialen Dialog und die Investition in Humankapital und Bildung gelegt werden.

Schlussbemerkungen

Robert Strauss (GD EMPL, Abteilungsleiter Europäische Beschäftigungsstrategie, CSR, lokale Entwicklung) lieferte die Schlussbemerkungen zum Seminar. Er verwies darauf, dass die Politikmaßnahmen auf dem Gebiet der Sozialleistungen und des Sozialschutzes eng mit dem Konzept der "Flexicurity" verknüpft seien. Lebensbegleitendes Lernen, die Modernisierung der Arbeitsgesetze etc. seien wichtige Arbeitsfelder. Der gegenseitige Wissens- und Erfahrungsaustausch, wie er z. B. in diesem Seminar stattfindet, sei ein wichtiger Ansatz, um gemeinsame Herausforderungen anzugehen. Er betonte, dass die Modernisierung und Aktivierung von Leistungs- und Sozialschutzsystemen nicht nur aus wirtschaftlicher, sondern auch aus sozialer Sicht – Stichwort europäisches Sozialmodell – diskutiert werden müsse. Er ermutigte die Mitgliedstaaten, den sozialen Dialog zu vertiefen und die Einbindung der SozialpartnerInnen in die Debatte auszubauen.