Flexicurity im Kontext der Umstrukturierung

Einleitung

Das Thematische Seminar "Flexicurity im Kontext der Umstrukturierung", das am 27. September 2006 in Brüssel stattfand, markierte den Auftakt für die Herbstreihe des Programms "Voneinander lernen" im Rahmen der Europäischen Beschäftigungsstrategie. Die Globalisierung und das Aufkommen immer neuer Technologien bringen für ArbeitnehmerInnen und Unternehmen die Anforderung – und gleichzeitig die Chance – mit sich, Anpassungen zu vollziehen. Flexicurity, eine Verbindung aus Arbeitsmarktflexibilität und einem hohen Maß an sozialer Sicherheit, ist ein zukunftsweisendes Modell für Europa, das zahlreiche BefürworterInnen findet. Seminarveranstalterin war die Europäische Kommission (GD Beschäftigung, Soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit – GD EMPL), die TeilnehmerInnen umfassten Regierungsdelegierte, Mitglieder nationaler und EU-weiter Interessensvertretungen sowie SozialpartnerInnen aus EU-Mitgliedstaaten, Bulgarien, Kroatien und Rumänien.

Eröffnet wurde das Thematische Seminar von Antonis Kastrissianakis, Direktor innerhalb der GD EMPL. Er verwies darauf, dass Umstrukturierungen in allen EU-Mitgliedstaaten ein anhaltender Prozess sind. Arbeitsplatzverluste sind eine unweigerliche Konsequenz dieser Entwicklung, doch der internationale Wettbewerb und der technologische Wandel schaffen auch neue Produktionsmöglichkeiten und Chancen für bessere Jobs. Daraus folgt, dass die Anpassungsfähigkeit von ArbeitnehmerInnen und Unternehmen gesteigert werden muss – und Gleiches gilt für die Wirksamkeit und Qualität der Investitionen in Humankapital. In ihrer Mitteilung aus dem Jahr 2005 zu Umstrukturierung und Beschäftigung unterstrich die Kommission, dass der soziale Zusammenhalt ein charakteristisches Merkmal des europäischen Sozialmodells darstellt. Das Novum des Flexicurity-Konzepts besteht darin, dass der Schwerpunkt auf die Steigerung sowohl der Flexibilität als auch der Sicherheit gelegt wird. In einer Bewertung der nationalen Reformprogramme der Mitgliedstaaten Anfang 2006 zog die Kommission den Schluss, dass die Optimierung der Anpassungsfähigkeit von ArbeitnehmerInnen und Unternehmen noch nicht ausreichend berücksichtigt wird. Vor diesem Hintergrund strebt die Kommission an, mit den Mitgliedstaaten und den SozialpartnerInnen eine Einigung auf gemeinsame Flexicurity-Grundsätze zu finden.

Maarten Camps, Vorsitzender des Beschäftigungsausschusses der EU, erklärte, dass sich der Ausschuss in den letzten Monaten mit dem Themenkreis der Flexicurity befasst hat und diese Arbeit auf jeden Fall fortsetzen wird. Der Ausschuss wird eine Einschätzung vornehmen, welche Leistungen die Mitgliedstaaten auf diesem Gebiet erbringen und welche Lehren sich daraus ziehen lassen. Catherine Julien-Hiebel (Arbeitsgruppe Arbeitsmarkt des EU-Ausschusses für Wirtschaftspolitik) ging in Vertretung der Vorsitzenden Susanne Ackum auf die volkswirtschaftlichen und steuerlichen Aspekte der Flexicurity ein. Aus dem dänischen Experiment und anderen Flexicurity-Erfahrungen ließen sich zwar Erkenntnisse ableiten, die jedoch nicht automatisch auf andere Länder übertragbar seien. Insofern sei eine vorsichtige Herangehensweise angebracht.

Umstrukturierung und Flexicurity – die volkswirtschaftliche Ebene

Die thematischen Experten Jens Henrik Haahr und Paul Swaim lieferten einen Bericht über Forschungsarbeiten im Auftrag der Kommission und der OECD. Sie befassten sich insbesondere mit den drei Hauptkomponenten der Flexicurity: Flexibilisierung der Arbeitsmärkte (flexiblere Bedingungen für die Einstellung und Freisetzung von ArbeitnehmerInnen, um einerseits Unternehmen die Möglichkeit zu geben, auf Marktveränderungen rasch zu reagieren, und andererseits einen besseren Abgleich zwischen Arbeitsplätzen und Qualifikationen zu erzielen); Einkommenssicherheit (dank eines großzügigen Wohlfahrtssystems, das dazu beiträgt, dass die Flexibilität die soziale Kohäsion nicht beeinträchtigt); und Konzepte der aktiven Arbeitsmarktpolitik (mit Schwerpunkt auf lebensbegleitendes Lernen und Aus-/Weiterbildung). Es wurde zwischen Beschäftigungssicherheit – einem Faktor, dessen Förderung den Regierungen obliegt – und Arbeitsplatzsicherheit (lange Karriere im selben Job) unterschieden. Letztere kann von den ArbeitnehmerInnen nicht mehr unbedingt erwartet werden. Flexicurity allein bildet keine Garantie für eine reibungslose Umstrukturierung. Es sind zudem auch wachstumsfördernde Ansätze erforderlich. Doch Flexicurity erlaubt eine raschere und bessere Anpassung an externen Wirtschaftsdruck.

Länderbeispiele und sektorspezifische Erfahrungen

Österreich – Arbeitsstiftungen

Die in Österreich initiierten Arbeitsstiftungen sind ein erfolgreiches Modell zur Lösung regionaler Struktur- und Arbeitsmarktprobleme. Sie basieren auf der Interaktion zwischen verschiedenen AkteurInnen des Arbeitsmarktes, allen voran den SozialpartnerInnen. Eine Form ist die Implacement-Stiftung, in der Beschäftigungslose eine zielgerichtete Ausbildung im Hinblick auf den akuten Arbeitskräftebedarf teilnehmender Firmen erhalten. Die angebotenen Module beinhalten vorrangig eine Berufsberatung, die aktive Arbeitsplatzsuche und den Kompetenzaufbau. Die Ausbildung am Arbeitsplatz ist ein fester Bestandteil und erfolgt in dem Unternehmen, in dem die/der Betroffene später eingestellt werden soll. Die TeilnehmerInnen erhalten erhöhte Arbeitslosenleistungen. Bis September 2006 gab es in Österreich 47 Implacement-Stiftungen. In einer der Stiftungen waren 70 % der TeilnehmerInnen binnen eines Jahres nach Beendigung der Kurse vollzeitbeschäftigt; weitere 21 % arbeiteten auf Teilzeitbasis. Finanzielle Unterstützung für die Stiftungen kommt in erster Linie aus europäischen Quellen, insbesondere dem Europäischen Sozialfonds. Die öffentliche Arbeitsmarktverwaltung ist stark eingebunden. Einige der neun Bundesländer leisten ebenfalls Beiträge.

Slowakei – Der Sondergarantiefonds und aktivierungspolitische Maßnahmen

Der Garantiefonds erfüllt den Zweck, Arbeitslose bei Insolvenz der/des Arbeitgeberin/Arbeitgebers zu unterstützen. Seine Einrichtung erfolgte in Übereinstimmung mit der einschlägigen EU-Richtlinie. Die ArbeitgeberInnen zahlen in den Fonds ein. Die ArbeitnehmerInnenunterstützung ist 2006 auf einen Höchstbetrag von ca. € 1.365 beschränkt. Die Ausschüttungen aus dem Fonds sind jedoch relativ niedrig, da die Arbeitsvermittlungen im Rahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik mit in Schwierigkeiten geratenen Unternehmen zusammenarbeiten, um einen Kompromiss zu erreichen, durch den Entlassungen vermieden oder Beschäftigungsalternativen erschlossen werden können. Neun nationale, vom Europäischen Sozialfonds mitfinanzierte Projekte zielen auf die Verbesserung der schulischen Qualifikationen und die Unterstützung der am stärksten Benachteiligten ab. 2005 wurden an die 65 Mio. € für aktive Arbeitsmarktpolitik aufgewendet. Es wurden 216.422 Stellen geschaffen, 63 % der registrierten Arbeitslosen nahmen an den Projekten und Programmen teil.

Das britische Konzept

Das aktuelle britische Konzept zur Arbeitsmarktförderung weist fünf Achsen auf: Wirtschaftliche Stabilität; Flexibilität und Vielseitigkeit, sowohl auf dem Arbeitsmarkt als auch auf den Produkt- und Kapitalmärkten; Aufwertung der Erwerbsarbeit, insbesondere durch Steuergutschriften zu dem Zweck, die Armutsfalle zu durchbrechen, sowie durch die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns; aktivierungspolitische Maßnahmen; sowie Ausbildung, lebensbegleitendes Lernen und Kompetenzaufbau. Der jüngste Fall einer Massenentlassung in Großbritannien war MG Rover im April 2005. Es wurde ein Maßnahmenpaket von ca. 260 Mio. € aufgewendet, v. a., um den beruflichen Wiedereinstieg durch Beschäftigungsförderung und Schulungen zu erleichtern. Die Anstrengungen beinhalteten daneben auch eine zeitlich begrenzte Unterstützung für AnbieterInnen, Hilfe für die Kommunen, Maßnahmen zur Kompetenzbindung in Fertigungsberufen sowie Anreize für Unternehmensinvestitionen und Wachstum in der Region. Bis Juli 2006 hatten ca. 70 % der freigesetzten ArbeitnehmerInnen wieder Arbeit.

Branchen- und Unternehmensebene – die Rolle der SozialpartnerInnen

Wie die thematische Expertin Sanja Crnković-Pozaić ausführte, sind die SozialpartnerInnen weitgehend in die Konzeption und mitunter auch die Umsetzung von Maßnahmen zur Förderung des beruflichen Um- und Wiedereinstiegs eingebunden. Insofern als Umstrukturierungsmaßnahmen in regionalen Entwicklungsproblemen wurzeln, hat sich die Bandbreite der einzubindenden InteressensvertreterInnen ausgedehnt. Die Rolle der SozialpartnerInnen im engeren Sinne weist in Europa beträchtliche länderspezifische Unterschiede auf. Eine wichtige Erkenntnis, die sich aus dem Beispiel Dänemarks ableiten lässt, betrifft die solide Vertrauensbildung: Sie ist entscheidend für die Planung und Umsetzung so komplexer Politikmaßnahmen wie im Bereich der Flexicurity. Beschleunigung der Anpassungsmechanismen in Verbindung mit stärkerer institutioneller Unterstützung für Entlassene – Flexicurity macht's möglich. Sie allein ist zwar nicht die Lösung, doch kann sie als Werkzeug für Interessensgruppen dienen, um eine Einigung auf ein gewünschtes Ergebnis zu erzielen. Evaluierung ist in allen Etappen unverzichtbar – auch während der Umsetzung.

Stellungnahmen der europäischen SozialpartnerInnen

Ronald Janssen (Europäischer Gewerkschaftsbund) erinnerte an den Gesellschaftsvertrag im Europa der Nachkriegsjahre: Die ArbeitnehmerInnen sollten gemeinsam an der Anhebung der Produktivität mitwirken und im Gegenzug einen gerechten Anteil an den Erträgen aus dem Wachstum und der Wirtschaftsaktivität erhalten. Gegenwärtig ist in vielen Teilen Europas ein rückläufiges Wachstum zu verzeichnen, der Anteil der Arbeit am BIP nimmt ab. Flexicurity gilt als ein Mittel zur Schaffung neuer Paradigmen, die im Stande sind, die Interessen der Wirtschaft wieder mit jenen der ArbeitnehmerInnen in Einklang zu bringen. Dies erklärt das gegenwärtige Interesse an diesem Modell, doch muss dieses sowohl zu Gunsten der ArbeitnehmerInnen als auch der Unternehmen gehandhabt werden. Der Hauptschwerpunkt muss auf einer aufwärts gerichteten Flexibilität liegen.

Renate Hornung-Draus (Union der Industrie- und Arbeitgeberverbände – UNICE) führte aus, dass der alte Gesellschaftsvertrag, der sich am Vorbild eines männlichen Arbeitnehmers orientierte, der 45 Jahre lang acht Stunden am Tag arbeitet, einer Überholung bedarf. Eine der Herausforderungen, denen wir uns heute im Zusammenhang mit der Flexicurity stellen müssen, betrifft die Frage, wie das Arbeitsrecht überarbeitet werden kann, ohne eine Problematik heraufzubeschwören, wo sich Zugehörige und Ausgeschlossene gegenüberstehen. Ist der Arbeitsschutz zu streng, liegt die Schwelle zwischen Arbeitslosigkeit und Teilnahme am Erwerbsleben zu hoch. Eine weitere Herausforderung betrifft die notwendige Entwicklung in Richtung immer vielseitigerer Formen der Erwerbsarbeit – Stichwort selbstständige Arbeit – wobei die Frage zu stellen ist, ob auf den Angestelltenvertrag fixierte Systeme der sozialen Sicherheit in die neue ökonomische Realität passen.

Die SozialpartnerInnen einigten sich 2003 auf Eckpfeiler einer sozial verträglichen Umstrukturierung. Es gibt auch gemeinsame Berichte von SozialpartnerInnen über erfolgreiche Abwicklungen von Umstellungen.

Schlussbemerkungen

Antonis Kastrissianakis erklärte, es sei nun an der Zeit, auf die Worte Taten folgen zu lassen. Im Jahresfortschrittsbericht vom Januar 2006 regte die Kommission an, einheitliche Flexicurity-Grundsätze zu definieren. Der Rat billigte diesen Vorschlag, die europäischen SozialpartnerInnen nahmen ihn begeistert auf. Flexicurity wird im Mittelpunkt des neuen Grünbuchs der Kommission zur Entwicklung des Arbeitsrechts stehen und ein Kernthema einer Mitteilung zur Entwicklung der Arbeitsmärkte bilden, die noch in diesem Jahr veröffentlicht wird. Im Bericht "Beschäftigung in Europa", der Ende Oktober erscheinen soll, ist der Flexicurity ebenfalls ein Abschnitt gewidmet. Parallel dazu erwartet die Kommission im Oktober die nationalen Reformprogramme, in denen die einzelnen Mitgliedstaaten ihr Flexicurity-Profil darlegen werden. Auf dieser Grundlage wird die Kommission ihre Einschätzung im Jahresfortschrittsbericht im Dezember 2006 erstellen. Die Ortung von typischen Situationen in Europa im Zusammenhang mit Flexicurity soll Anfang 2007 in einer aktiven Diskussion mit den SozialpartnerInnen und den Mitgliedstaaten münden. Die Kommission hofft, dass bis im Frühjahr 2007 einheitliche Flexicurity-Grundsätze veröffentlicht werden können.