Pallier les insuffisances des prestations de services par une meilleure gouvernance

Introduction

Le séminaire d’examen thématique qui a eu lieu à Bruxelles le 26 avril 2006 était le quatrième d’une série de séminaires bisannuels dans le cadre du Programme d’apprentissage mutuel de la SEE (voir http://www.mutual-learning-employment.net). Le thème de ce Séminaire d’examen thématique, “Pallier les insuffisances des systèmes de prestations de services publics par une meilleure gouvernance”, est crucial en vue d’une mise en œuvre effective de la Stratégie de Lisbonne visant à stimuler la croissance et l’emploi. Combinant les exposés d’experts et les exemples de pays, le séminaire a exploré différentes approches théoriques et pratiques des réformes nécessaires ainsi que différentes formes de partenariats dans le cadre de ces réformes.

Le séminaire était organisé sous l’égide de la Commission européenne (DG Emploi, Affaires sociales et Egalité des chances-DG EMPL) avec la participation de délégués gouvernementaux, d’acteurs nationaux et européens et de partenaires sociaux des Etats membres de l’UE, de la Bulgarie, de la Norvège et de la Roumanie.

Antonis Kastrissianakis, Directeur de la DG EMPL, a ouvert le séminaire en soulignant la pertinence du thème de la gouvernance pour l’Agenda de Lisbonne. A la fois la révision à mi-parcours de la Stratégie de Lisbonne en avril 2003 et le rapport de la Task force Kok fin 2003 ont révélé des insuffisances importantes dans les systèmes de prestations de services publics et la nécessité d’améliorer l’efficacité de ces systèmes. Le rapport Kok soulignait aussi le besoin de partenariats dans le cadre de réformes. La question de la gouvernance intervient dans les trois priorités recommandées par le Conseil européen de printemps : développer une approche de l’emploi basée sur le cycle de vie et relever le défi de la flexicurité, et cela dans la perspective d’une réforme globale du système de sécurité sociale. La clé d’une mise en œuvre réussie de ces stratégies est une solide consultation, l’obtention d’un consensus et une approche basée sur le partenariat. Même si les réformes ne peuvent garantir le succès, si elles sont réalisées dans le contexte de la bonne gouvernance, elles auront plus de chances de réussir.

Réformer les systèmes de prestations de services

L’experte thématique Gill Whitting a évoqué la réforme des services publics d’emploi en tant que mécanisme clé permettant de déployer la stratégie européenne de l’emploi. Quelques réformes très importantes ont été réalisées à la fois dans des “anciens” et des “nouveaux” Etats membres au cours de ces dernières années. Dans son exposé, elle s’est penchée sur les motivations, les objectifs et les réalisations de différents types de réformes et sur les obstacles rencontrés dans le processus de réforme. Elle a également examiné plus en détail six thèmes des réformes en illustrant son propos par des exemples concrets de réformes dans des Etats membres. Son exposé s’inspirait également de recherches récentes menées pour la réunion UK MISEP à Birmingham en 2005 ainsi que des débats lors de cette même réunion.

Exemples de pays

Royaume Uni : Jobcentre Plus
Le premier exemple de pays était le Jobcentre Plus au Royaume Uni, qui représente une réforme majeure des systèmes de prestations de services et qui a impliqué la fusion des services publics d’emploi et de l’agence responsable du paiement des allocations.  La présentation a souligné l’importance des partenariats aux différents niveaux de la structure réformée. Le “National Employer Panel”, le “Learning and Skills Council” et le “New Deal for Skills” constituent des partenaires essentiels dans la mise en œuvre effective de stratégies opérationnelles, les partenariats stratégiques locaux jouent un rôle important dans l’identification des besoins des clients et des employeurs en matière d’inclusion sociale et le “National Health Service” (service de santé publique) est un partenaire clé dans le cadre de la réforme des allocations d’incapacité.

Finlande : Centres de service  de main d’œuvre
Le rapport finlandais a abordé les motifs qui ont incité à mettre en place des Centres de service de main d’œuvre (LAFOS) en Finlande et les éléments déterminants de son succès ainsi que les premiers résultats de l’initiative. Les LAFOS sont des points de service pour les chômeurs de longue durée et ceux qui requièrent une aide supplémentaire. Ils résultent d’une coopération multi professionnelle entre des organes régionaux et locaux (SPE, municipalités et organisme assureur) et offrent aux clients une large gamme de services d’aide, en ce compris la recherche d’emploi, la réinsertion ou des mesures d’activation. Bien que la Finlande ait connu une forte croissance économique et de faibles taux de chômage au cours de ces dernières années, on n’y a toujours pas trouvé de solution au chômage structurel et de longue durée. Pour l’orateur finlandais, “la meilleure manière de traiter le chômage de longue durée est de le prévenir” et c’est aussi la philosophie qui sous-tend les LAFOS.

Partenariats

Dans son exposé, l’expert thématique, Jelle Visser, a défini les partenariats et évoqué leur nécessité dans le cadre de la mise en œuvre d’une réforme. Les partenariats sont essentiels pour garantir un soutien des réformes – qui n’est pas toujours facile à mobiliser comme l’a montré la récente tentative de réformer le marché de l’emploi en France. Jelle Visser a examiné différentes causes d’échec de mise en œuvre. La réforme échoue souvent si l’on n’accorde pas suffisamment d’attention à la désignation d’un responsable de la réforme ou si tous les acteurs concernés (en ce compris les utilisateurs) ne participent pas à sa conception. La manière de faire les choses a autant de poids que ce que l’on fait, et cela constitue un élément important d’un processus d’apprentissage réciproque. Jelle Visser a fait la distinction entre différents types d’apprentissage: essais et erreurs, imitation et apprentissage interactif. Il a plaidé en faveur d’un étalonnage des performances contextualisé “intelligent” et d’une utilisation large du “puzzling and powering”, c’est-à-dire d’abord se demander quoi faire et comment le faire et ensuite mandater pour réaliser les réformes. Bien qu’il puisse parfois sembler que des partenariats sont susceptibles de bloquer des décisions, les décisions prises en partenariat semblent plus durables à long terme.

Exemples de pays

Irlande : 7ème Pacte national de partenariat social
L’exemple de l’Irlande s’est concentré sur le 7ème pacte national de partenariat social et son rapport avec le programme de réforme national. Les pactes nationaux de partenariat social ont vu le jour en 1987 dans une situation de grave crise économique en Irlande. Ils comportaient une stratégie macro-économique plus large et des accords salariaux. On leur attribue un rôle important dans le succès que connaît la politique de croissance économique exempte d’inflation de l’Irlande. Ces pactes s’inspiraient d’une longue tradition de partenariat social et de négociation collective volontaire entre employeurs et syndicats. Les pactes réguliers de partenariat constituent aujourd’hui le fondement de la mise en œuvre du partenariat de la réforme nationale (PRN) en Irlande dans le cadre de l’Agenda de Lisbonne, bien que des difficultés surviennent parfois dans la synchronisation des accords de partenariat et la PRN.

Italie : partenariats pour la formation et le développement des qualifications
L’exemple de l’Italie s’est concentré sur des partenariats dans le cadre des politiques publiques de formation et de développement des qualifications. Il faut des politiques publiques de formation pour pallier les insuffisances des prestations de service entre la formation dispensée par des entreprises pour des employés sélectionnés et la grande majorité des personnes exclues des programmes de formation des entreprises. En Italie, ¹/_5ème de tous les travailleurs bénéficient d’une formation, et ¹/_5ème de toutes les entreprises dispensent une formation. Jusqu’en 2004, la politique de formation était financée par l’impôt des sociétés et le FSE. Elle était gérée en partenariat par l’Etat et les autorités locales. Une nouvelle approche a été instaurée en 2004, qui prévoit la gestion de la formation dans le cadre d’un partenariat entre les principaux syndicats et les associations d’employeurs au niveau de l’entreprise. Ces mêmes ressources publiques sont maintenant gérées par le privé dans l’espoir d’augmenter leur efficacité.

République tchèque

L’exemple de la République tchèque a mis en exergue les partenariats de développement locaux et la coopération ainsi que le partage des compétences entre les divers niveaux administratifs dans le domaine de la politique de l’emploi. Prenant pour exemple la région de Liberec, l’exposé a décrit les diverses missions du Ministère, des centres pour l’emploi et des 14 centres “dédiés” qui chapeautent les 77 centres pour l’emploi que compte la République tchèque au total. Les centres pour l’emploi coopèrent au niveau local avec des partenaires très divers pour mettre en œuvre la politique de l’emploi dans les régions.

Points de vue des partenaires sociaux européens

Dirk Ameel d’Eurocadres et Lorena Ionita de l’UNICE ont brièvement rendu compte de la position de leurs organisations respectives sur la gouvernance. Pour Eurocadres, les réformes du marché de l’emploi doivent tenir compte des évolutions intervenant au niveau macro-économique et se concentrer sur l’amélioration des qualifications de la main d’œuvre et sur la qualité des emplois.

Lorena Ionita a aussi évoqué les résultats de l’évaluation des programmes de réforme nationaux à laquelle a procédé l’UNICE, en concluant que les PRN manquent d’initiatives nouvelles et que leurs objectifs sont souvent trop vagues. On doute parfois qu’elles seront réellement mises en œuvre. Par rapport à la gouvernance, l’UNICE estime qu’il faudrait de meilleurs instruments d’analyse comparative et davantage d’information sur des stratégies de réformes qui réussissent. Les partenaires sociaux ont moins participé aux PRN, en particulier en 2005. Cela pourrait être dû au délai insuffisant pour la conception des PRN cette année.

Réflexions du Comité de l’Emploi

Maarten Camps du Comité de l’Emploi a présenté les principales conclusions du Comité sur les PRN. Comme l’UNICE, le Comité a noté un engagement insuffisant des partenaires sociaux dans les PRN en 2005. Le Comité a aussi l’impression que le moment est venu d’entamer la mise en œuvre les stratégies et de s’y engager pleinement si l’on veut qu’elles atteignent leurs objectifs. En outre, il convient d’être plus attentif à des thèmes horizontaux comme le capital humain, le développement durable, la flexicurité, etc.

Conclusions

Dans son allocution finale, Antonis Kastrissianakis a rappelé les grandes questions abordées au cours de ce séminaire. Les gouvernements et les partenaires sociaux dans l’ensemble de l’UE ont réussi à dégager un consensus sur la nécessité des réformes et ont réussi à éviter les retournements de situation qui auraient pu découler d’un manque d’appropriation des réformes de la part des structures de prestations de services. L’accent doit maintenant être mis sur la mise en œuvre et la gouvernance, ainsi que sur les partenariats à différents niveaux. Les deux thèmes abordés lors du séminaire d’examen thématique n’ont pas totalement épuisé le sujet de la gouvernance et les trois évaluations par les Pairs sur la gouvernance aborderont plus en détail chacun des différents thèmes. Le prochain séminaire d’examen thématique aura lieu à l’automne 2006.