Stratégies globales pour un vieillissement actif

Introduction

Le séminaire de réflexion thématique du Programme d’apprentissage mutuel de la Stratégie européenne de l’emploi (SEE), qui s’est tenu à Bruxelles le 20 avril 2005, était le deuxième d’une série de séminaires qui auront lieu deux fois par an dans le cadre du « programme d’apprentissage mutuel de la SEE» (Le programme d’apprentissage mutuel est un prolongement de l’ancien programme d’examen par les pairs). Le thème de ce séminaire de réflexion thématique concernait l’un des principaux défis que devra relever l’Union européenne dans les années à venir : le vieillissement démographique et ses conséquences pour le marché de l’emploi.

Le séminaire était organisé par la Commission européenne (DG Emploi, Affaires sociales et égalité des chances -DG EMPL) et réunissait des représentants des gouvernements, des acteurs nationaux et européens et des partenaires sociaux des Etats membres de l’UE, de Bulgarie, de Roumanie, de Turquie, de Norvège et d’Islande.

L’examen thématique fut introduit par Odile Quintin, Directeur Général de la DG EMPL et Maarten Camps, Président du comité de l'emploi. Odile Quintin a souligné les problèmes et les défis par rapport au vieillissement de la population en Europe et mis en exergue la réponse politique de l’Union européenne, basée sur une approche du cycle de vie complet et sur un processus de coordination dans le contexte la SEE. Maarten Camps a souligné la nécessité de trouver rapidement des mesures concrètes en vue d’accroître les taux de participation au marché de l’emploi. Les experts Jaap De Koning, SEOR B.V., de l’Université Erasmus de Rotterdam et Philip Taylor, de l’Université de Cambridge ont  présenté des contributions sur les mesures d’incitationsd politiques favorisant le maintain des travailleurs âgés au travail et sur les stratégies en vue de promouvoir l’employabilité des travailleurs âgés. Quatre présentations intéressantes sur des pays en particulier ont complété ces exposés introductifs, en donnant des exemples concrets de stratégies nationales. Il s’agissait du Royaume Uni, et des Pays-Bas le matin,  de l’Allemagne et de la Suède l’après-midi. Tant la session du matin que celle de l’après-midi se sont terminées par des discussions des exemples des pays et la journée s’est achevée par une table ronde auquel ont participé les partenaires sociaux sur les questions-clés du séminaire et par quelques mots de conclusion soulignant la nécessité de promouvoir des stratégies globales de vieillissement actif.

Questions-clés

Le vieillissement démographique et le vieillissement correspondant de la main d’œuvre avec toutes ses conséquences pour la productivité et les taux de dépendance sont des faits qui affectent l’ensemble des pays européens à un degré plus ou moins grave mais qui ont jusqu’à présent été superbement ignorés par la plupart d’entre eux et cela depuis trop longtemps déjà. Alors que le problème affecte l’Union européenne dans son ensemble, des différences significatives existent entre les Etats membres, à la fois en ce qui concerne les prévisions démographiques et les taux de participation des travailleurs âgés. Il semble que le problème se pose avec le plus d’acuité dans les nouveaux Etats membres et dans le sud de l’Europe, cependant que des pays comme le Royaume Uni et la France sont moins touchés par le vieillissement démographique.

La participation et les taux d’emploi des travailleurs âgés diffèrent aussi sensiblement au sein de l’Union européenne. La Finlande et la Suède ont réalisé des taux de participation élevés des travailleurs âgés, tandis que d’autres, comme la Belgique, l’Italie et la Pologne présentent des taux de participation très faibles. On constate également des différences marquées entre les régions à l’intérieur des Etats membres, à savoir entre les vieilles régions industrielles et les centres d’activité économique plus récents et prospères. Les différences entre les genres (les hommes de plus de 55 ans au travail par rapport aux femmes) sont également marquées dans la plupart des pays mais pratiquement inexistantes en Suède. Dans beaucoup d’Etats membres, les pratiques contre-productives de retraite anticipée ont en fait été encouragées par les gouvernements, en particulier dans les pays où le taux de chômage – et tout spécialement des jeunes - est élevé. Les chiffres indiquent que la réduction de la participation des travailleurs âgés à la main d’œuvre ne crée pas plus d’emploi (notamment pour les jeunes), mais tend à réduire le nombre total d’emplois disponible.

Les prévisions des taux de dépendance et leurs implications financières constituent un souci majeur des gouvernements de l’UE. Les dépenses liées aux pensions et au vieillissement (notamment en soins de santé) vont augmenter et les activités de soins vont se développer, détournant la main d’œuvre des secteurs de production.

L’impact du vieillissement sur la productivité et l’innovation constitue une question importante à laquelle on n’a pas été très attentif jusqu’ici. Toutefois, des indices suggèrent qu’une main d’œuvre vieillissante affecte la productivité et l’innovation dans certains secteurs. On a aussi pu démontrer que la capacité d’apprentissage au niveau individuel reste élevée et que l’on peut maintenir la productivité et la capacité d’innovation des travailleurs âgés. La mobilité professionnelle constitue une autre réponse possible.

Réponses politiques

Si nous examinons ce que les Etats membres de l’UE ont fait à ce jour pour encourager la participation des travailleurs âgés au marché de l’emploi, nous observons qu’à quelques exceptions près, les actions entreprises sont relativement isolées et souvent contradictoires. On constate un manque d’incitants pour les employeurs en vue de garder à leur service les travailleurs âgés ainsi qu’un manque d’incitants pour les travailleurs âgés pour qu’ils restent disponibles sur le marché de l’emploi. Les entreprises peuvent bénéficier des qualifications acquises par les travailleurs âgés, même si elles risquent de se voir rapidement dépassées si l’accès à la formation y est limité. Qui plus est, des coûts de séparation élevés n’encouragent pas les employeurs à recruter des travailleurs âgés. Les plans de prépension, les allocations de l’assurance-maladie ou d’invalidité sont souvent utilisés à la fois par les employés et leurs employeurs comme voies de sortie de l’emploi. Toutefois, le fait que certains pays aient réalisé des taux d’emploi supérieurs pour les travailleurs âgés (Suède, Danemark, RU et Finlande) suggère que la situation n’est pas irrémédiable. Les politiques appliquées dans les Etats membres constituent un mélange de stimulation et de dissuasion, c’est-à-dire de « carottes » et de « bâtons ».

Parmi les « bâtons », citons des mesures empêchant l’accès à la retraite anticipée ou rendant l’obtention d’allocations d’invalidité plus difficile pour les gens. Au Royaume Uni et aux Pays-Bas, l’afflux dans les régimes d’allocations d’invalidité a été freiné par des contrôles plus stricts et les bénéficiaires actuels de ces allocations ont aussi été réexaminés. Aux Pays-Bas, une législation a aussi été votée qui oblige les employeurs à payer le salaire des travailleurs pendant les deux premières années d’invalidité. Ceci décourage les employeurs et les travailleurs d’abuser du système. D’autres mesures dissuasives par rapport à la retraite anticipée aux Pays-Bas sont par exemple l’obligation pour les travailleurs de plus de 57,5 ans de continuer à chercher du travail et la déduction des indemnités de préavis des allocations de chômage. La Suède a aussi introduit des modifications dans son plan de pension de retraite en vue d’encourager les gens à rester au travail plus longtemps ou à mettre fin à leur carrière plus graduellement (plans de travail à temps partiel).

Les « carottes » incluent des initiatives telles que rendre le travail plus attractif pour les travailleurs âgés en flexibilisant les horaires et les plans de retraite (c’est-à-dire par une retraite à temps partiel) et améliorer la qualité du lieu de travail. Les plans de mobilité professionnelle peuvent constituer une solution efficace à l’évolution de la productivité des travailleurs âgés, particulièrement si les exigences physiques de l’emploi en question sont trop lourdes. Par cette campagne, « Neue Qualität der Arbeit », l’Allemagne tente une approche holistique engageant les divers partenaires en vue d’améliorer la qualité du travail pour les travailleurs âgés. Pour les employeurs, des subventions en faveur du recrutement de travailleurs âgés ou des réductions de cotisations sociales sont également utilisées, notamment aux Pays-Bas. Du côté des services publics d’emploi, des politiques actives visant le marché de l’emploi et des mesures en matière de formation sont également susceptibles de favoriser ce processus. Des mesures telles que le « New Deal 50+ « et les « parcours vers l’emploi » au Royaume Uni fournissent une assistance taillée sur mesure pou aider les gens à se réinsérer, respectivement pour les travailleurs âgés au chômage et pour les personnes bénéficiant d’allocations d’invalidité. L’apprentissage tout au long de la vie et une approche du cycle de vie complet constituent également des questions-clés pour les générations futures, puisque les investissements consentis pour former les jeunes aujourd’hui augmenteront leurs chances de rester employables à l’avenir à mesure qu’ils vieilliront. Cette approche est adoptée par la Suède, qui enregistre un taux très élevé de participation parmi les travailleurs âgés (69% à la fois pour les hommes et les femmes). La stimulation de la prise de conscience est aussi une mesure  nécessaire pour réduire la discrimination à l’encontre des travailleurs âgés et a été largement utilisée avec un certain succès au Royaume Uni. Une « Campagne nationale de Guidance « pour les employeurs et une campagne « Age positif « ont été lancées en vue d’encourager les employeurs à recruter des travailleurs âgés ou à les garder à leur service dans le premier cas et de promouvoir une bonne pratique en matière de diversité des âges sur les lieux de travail dans le second. En Suède, beaucoup a été fait en vue de changer les attitudes et les comportements des gens par rapport aux travailleurs âgés.

Le Royaume Uni introduira également une législation contre la discrimination par rapport à l’âge en 2006, comprenant des lois sur l’âge légal de la retraite et des options de report des pensions d’Etat.

Les contributions des partenaires sociaux au séminaire de réflexion thématique se sont aussi concentrées sur les questions d’employabilité et de participation. Selon le représentant de la CES (Confédération européenne des syndicats), l’apprentissage tout au long de la vie constitue un facteur-clé en vue de maintenir l’employabilité et les chiffres suggèrent que l’apprentissage tout au long de la vie et la mobilité professionnelle favorisent l’employabilité à un âge plus avancé. La santé sur le lieu de travail est aussi une question importante, tout comme l’approche holistique et intergénérationnelle. Le même représentant a affirmé qu’il conviendrait de maintenir la possibilité d’une retraite anticipée pour les travailleurs actifs dans des emplois particulièrement lourds et pour ceux qui ne sont plus à même de travailler. La représentante de l’UNICE a avancé que la législation rendait souvent l’emploi d’un travailleur âgé irrationnel pour un employeur et qu’il est essentiel que l’on adapte ces législations si l’on veut que les employeurs le fassent. De manière similaire, les politiques de rémunération devraient évoluer vers des modèles basés sur les performances afin de ne pas rendre les travailleurs âgés moins intéressants pour les employeurs. En ce qui concerne la question des travailleuses âgées incapables de travailler parce qu’elles doivent s’occuper de parents âgés, la représentante de l’UNICE a rappelé aux participants et aux décideurs politiques que les hommes aussi ont des parents. Le représentant de l’OCDE a mis en exergue la nécessité d’une approche très large, incluant l’accueil des enfants, la fiscalité et les politiques économique et sociale. Il a aussi rappelé au public présent qu’à la fois le problème et le groupe des travailleurs âgés sont hétérogènes. Il faut des ensembles de mesures adaptés à chaque pays, à chaque région et aux personnes individuellement.
La discussion a tourné autour de la question controversée de la productivité des travailleurs âgés avant de passer aux difficultés que pose la mise en œuvre d’approches politiques. La nature contradictoire de la réponse politique à ce jour (apprentissage tout au long de la vie en tandem avec la retraite anticipée) a également été abordée, tout comme la nécessité d’une approche holistique et systémique.

Conclusions et/ou aspects de transférabilité

Deux messages ont clairement émergé du séminaire:

1. Tous les Etats membres de l’UE doivent d’urgence s’atteler au défi du vieillissement démographique et de son impact sur l’effectif relatif de la main d’œuvre – même si la gravité du problème varie beaucoup d’un pays à l’autre.
2. Ce défi peut être efficacement relevé par des politiques globales de vieillissement actif, comme l’ont montré les exemples présentés lors du séminaire de Bruxelles.

A la lumière de ces conclusions générales, il semble que dans le domaine du vieillissement actif – davantage peut-être que dans d’autres domaines politiques – les stratégies et projets mis en œuvre dans une série d’Etats membres avant-gardistes présentent une pertinence directe pour les autres Etats membres. S’il est vrai que la majorité des mesures est trop récente pour avoir été évaluées dans les détails, les premiers résultats indiquent qu’elles vont dans la bonne direction.